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中心城棚戶區(qū)改造政策梳理與分析；（一）主要政策依據(jù)；1、《北京市中心城區(qū)棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治政策匯編；2、國務(wù)院五部委《關(guān)于加快推進(jìn)國有企業(yè)棚戶區(qū)改造；（二）政策要點(diǎn)；1、北京市中心城區(qū)棚戶改造和環(huán)境整治相關(guān)政策；從會議提供的政策匯編，與先期的政策討論稿比較，改；（1）范圍與適用性；中心城棚戶改造，包括：平房區(qū)院落修繕項(xiàng)目、危改項(xiàng)；未來五年項(xiàng)目數(shù)量，由初起的中心城棚戶區(qū)改造政策梳理與分析
（一）主要政策依據(jù)
1、《北京市中心城區(qū)棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治政策匯編》
2、國務(wù)院五部委《關(guān)于加快推進(jìn)國有企業(yè)棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》
（二）政策要點(diǎn)
1、北京市中心城區(qū)棚戶改造和環(huán)境整治相關(guān)政策
從會議提供的政策匯編，與先期的政策討論稿比較，改造項(xiàng)目政策特點(diǎn)和變化主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
（1）范圍與適用性
中心城棚戶改造，包括：平房區(qū)院落修繕項(xiàng)目、危改項(xiàng)目、城中村邊角地項(xiàng)目、新增棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治項(xiàng)目。
未來五年項(xiàng)目數(shù)量，由初起的計劃的527個，增加至711個；2013年啟動的項(xiàng)目由計劃的85個，增加到111個，2013年的計劃投資額由1100億元，增加至2300億元。
會議提出，中心城區(qū)棚改政策在全市范圍均可參照使用。
（2）精簡審批程序
涉及項(xiàng)目審批的各市行政主管部門都制訂了精簡項(xiàng)目審批程序的措施，包括：權(quán)限下放、加強(qiáng)服務(wù)、壓縮時限等。
（3）拆建分離、宗地自行平衡
強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目實(shí)行“拆建分離”的政策，提出宗地爭取自行實(shí)現(xiàn)投資平衡；提出以“就地回遷為主，外遷為輔”的安置方案，提出項(xiàng)目規(guī)劃條件、供地方案“一對一”解決。
（4）關(guān)于居*愿的兩個“90%”
與討論稿關(guān)于居民同意率的兩個“90%”指標(biāo)相比，最終政策有很大變化。 ??由同意率達(dá)到90%，方啟動項(xiàng)目，修改：為多數(shù)不同意征收補(bǔ)償方案，需要召開聽證會，修改方案；
由預(yù)簽補(bǔ)償協(xié)議數(shù)量達(dá)到90%，協(xié)議方生效，修改為：協(xié)議生效比例由各區(qū)縣**確定（口頭要求，一般不低于80%）。
（5）發(fā)揮市屬國有企業(yè)的作用
會議特別強(qiáng)調(diào)，在棚改項(xiàng)目中要注意和充分發(fā)揮市屬大型國有企業(yè)作用。
（6）金融政策支持
會議特別強(qiáng)調(diào)，在棚改項(xiàng)目中最大限度的爭取金額機(jī)構(gòu)支持。提出棚改項(xiàng)目資本金為20%，最高貸款年限可為15年，采用基準(zhǔn)利息；擔(dān)保方式，可用未來的經(jīng)營性物業(yè)為抵押。
（7）重視試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)
會議提出：由*開發(fā)銀行支持的西城區(qū)百萬莊危改項(xiàng)目（全部回遷）、海淀區(qū)*校西墻外（集體土地）項(xiàng)目以及豐臺區(qū)已實(shí)施中的棚改項(xiàng)目，為棚改項(xiàng)目的實(shí)施提供了經(jīng)驗(yàn)。但會議未對具體實(shí)施方案作更多的介紹。
2、國務(wù)院五部委棚戶區(qū)改造指導(dǎo)意見
（1）總體要求
2017年基本完成國有企業(yè)棚戶區(qū)改造。
（2）加大資金支持
納入年度計劃的國有企業(yè)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，按規(guī)定落實(shí)中央和地方補(bǔ)助資金； ??建立國有企業(yè)棚戶區(qū)改造貸款償還保障機(jī)制。
（3）保障用地供應(yīng)
安置住房中涉及的經(jīng)濟(jì)適用住房和符合條件的公共租賃住房項(xiàng)目，可按劃撥方式供地。
（4）落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策
免收各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和*性基金，免收土地出讓收入。電力、通訊、市政公用事業(yè)等企業(yè)要適當(dāng)減免入網(wǎng)、管網(wǎng)增容費(fèi)；符合條件的改選支出，可在稅前扣除。
作為對“指導(dǎo)意見”的反饋，北京計劃于2014年9月份以前將國有企業(yè)棚戶區(qū)改造規(guī)劃和年度計劃，上報五部委。
（三）政策分析

1、項(xiàng)目進(jìn)展情況
截止到2013年底，北控集團(tuán)、城建集團(tuán)、首開集團(tuán)、*控股、京煤集團(tuán)、軌道交通6家企業(yè)的7個項(xiàng)目列入2013年中心城棚改計劃項(xiàng)目，主要涵蓋歷史遺留平房區(qū)院落修繕、危舊房改造、城中村邊角地三類項(xiàng)目，計劃投資212億元。
2、關(guān)于“拆建分離”
棚改項(xiàng)目在政策設(shè)計時，十分重視“公益性認(rèn)定”問題，進(jìn)而推出“拆建分離”、“不以改建后的規(guī)劃用途為條件”的政策支點(diǎn)。從實(shí)踐的情況分析，上述考慮有過濾之嫌，因?yàn)楸徽魇杖耍ū徊疬w人）沒有過多的矯情所謂的公益還是非公益項(xiàng)目，其關(guān)注點(diǎn)還是集中在安置方案上，絕大多數(shù)均有迫切改變生活現(xiàn)狀的需求，認(rèn)為棚戶區(qū)改造十分必要，持支持的態(tài)度。所以說，政策設(shè)計將“公益性認(rèn)定”作為基礎(chǔ)，有脫離實(shí)際之嫌；其結(jié)果就是由于實(shí)施主體與投資主體分離，影響項(xiàng)目啟動，絆住了自己。
3、實(shí)施主體與投資主體
文件規(guī)定：棚改項(xiàng)目實(shí)施主體為區(qū)縣*、區(qū)縣房屋征收管理部門和提供服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。
由于房屋征收只是棚改項(xiàng)目土地開發(fā)、房屋建設(shè)和物業(yè)營銷三階段之一，為實(shí)現(xiàn)宗地的投資平衡，就需要通過開發(fā)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)以盈補(bǔ)虧。受*部門不能成為投資、融資主體的限制，又由于房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營需要資質(zhì)、技術(shù)、資金和營銷等專業(yè)能力要求，已不是靠委托測繪、評估、征收服務(wù)、房屋拆除等專業(yè)機(jī)構(gòu)，由購買服務(wù)能解決的。所以，在“拆建分離”的政策下，棚改項(xiàng)目出現(xiàn)了房屋征收拆遷階段是區(qū)縣*為實(shí)施主體，建設(shè)、經(jīng)營階段則由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)為投資主體（土地受讓主體）的情況；由于最終需要兩個主體的對接、轉(zhuǎn)化，而轉(zhuǎn)化中必然涉及債務(wù)承擔(dān)、投資決策、經(jīng)營收益等問題。

*啟動棚戶區(qū)項(xiàng)目是基于*責(zé)任，目的是改善民生工程和城市協(xié)調(diào)發(fā)展；在房屋征收階段，對實(shí)施主體的要求是“不以盈利為目的”；對于承擔(dān)房屋開發(fā)、
經(jīng)營風(fēng)險的企業(yè)（投資主體），盡管有社會責(zé)任，但歸根到底是企業(yè)行為，遵循的是“誰投資、誰決策；誰收益、誰承擔(dān)”的原則，企業(yè)參與項(xiàng)目根本上是為了盈利。從投資角度上講，項(xiàng)目平均收益應(yīng)不低于社會平均投資利潤水平（每年約不低10%），否則，企業(yè)難以有積極性。
4、規(guī)劃、供地與資金來源
從項(xiàng)目啟動、實(shí)施的角度分析，土地供應(yīng)方式、項(xiàng)目規(guī)劃、資金來源是項(xiàng)目能否實(shí)施啟動的主要因素，不明確主體問題，就無法完成投資決策的必要過程。沒有投資主體參與的“拆建分離”政策，在實(shí)施中會大打折扣。
5、關(guān)于投資主體前置
綜上所述，在“拆建分離”的政策框架下，要啟動棚改項(xiàng)目，就必須首先解決投資主體問題，即：投資主體前置。
根據(jù)了解，有關(guān)區(qū)縣*、市相關(guān)行政主管部門，已經(jīng)提出了解決方案，并開始實(shí)施。解決方案可歸納為“區(qū)縣為主、先行授權(quán)、通平出讓”，實(shí)施過程為：區(qū)*選定（授權(quán)）項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)，由企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的資金籌措、土地征收、土地受讓、安置房和商品房建設(shè)事項(xiàng)。在形式上，需要履行邀請招標(biāo)程序，確定開發(fā)企業(yè)取得土地使用權(quán)。
ü ??以區(qū)縣*為主，遵循了征收項(xiàng)目*主導(dǎo)的原則，同時歸避了以往土地一級開發(fā)授權(quán)、實(shí)施、驗(yàn)收、上市的復(fù)雜程序；
ü ??先行授權(quán)，使投資主體可以先期進(jìn)入項(xiàng)目，放手全面統(tǒng)籌開發(fā)工作；
ü ??完成征收（拆遷），項(xiàng)目用地達(dá)到通平條件后，再簽訂土地出讓合同，符合熟地出讓的政策。
如此以來，棚改項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了土地開發(fā)與房屋建設(shè)的一、二級聯(lián)動，大大提高了工作效率。
值得注意的是，“區(qū)縣為主，先行授權(quán)”的模式已經(jīng)開始打破了，建設(shè)項(xiàng)目必走“土地一級開發(fā)”的固有觀念，給市場注入了新的活力。投資主體前置方式，能否能推而廣之，成為當(dāng)前房地產(chǎn)開發(fā)模式的關(guān)注點(diǎn)。
6、關(guān)于國有企業(yè)棚改項(xiàng)目
在以區(qū)縣*為主的情況下，國有企業(yè)棚改項(xiàng)目面臨的啟動資金、異地安置、市政工程、配套設(shè)施等許多問題，均有協(xié)調(diào)困難，需求制定針對性的政策，方能實(shí)施。

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